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如何运用法律手段化解基层矛盾
发布：2013/6/13 来源：龙川司法简报  作者：龙川县司法局赤光司法所司法员马骏锐  浏览量：4434 

 

某村村民袁某要建房，依照法定程序办理了相关的手续之后，国土局审核通过给袁某发了证，袁某在建完第一层即将封顶的时候，邻村来了一百多人，都是该村刘姓宗族的人，他们将其所建房屋拆毁，并声称袁某建房之地本是刘姓宗族的祖坟，被袁某毁坏，要求袁某归还骨骸。而袁姓族人也纷纷到场，现场情势十分紧张，为避免造成群众集体斗殴事件，镇政府在接到群众反映后高度重视，立即派出了工作人员，进行安抚，稳定双方人员情绪，劝导双方通过协商解决此事。后来通过司法所的调解妥善化解了这一纠纷。纠纷的顺利解决，受益于两个值得关注的因素。
一、软法在化解基层矛盾中的运用
（一）软法 — 一种有效化解基层矛盾的规范
软法是20世纪70年代末在西方法学界出现的概念，这一概念最早出现在国际法领域，后在西方的许多著作和论文中被频繁提及。软法（soft law），是指不能运用国家强制力保证实施的法规范。软法理论认为，不应当将法的效力等同于国家强制力，社会约束力同样可以构成法的强制要素，由于软法规范人们的行为，规范社会关系，是由一定人类共同体制定、协商、认可的人们的行为规则，具有民主性、普遍性、规范性，因此，软法也是法，并且区别于由立法机关制定且由国家强制力保障实施的硬法。二者的主要区别在于：硬法通过国家强制力规范人们行为、调整社会关系；而软法不具有严格意义上的法律约束力，但具有重要的社会规范作用，软法通过自律和他律相结合的软规制来实现社会治理的目的。在现代公共治理中，软法的作用越来越凸显，其作为法的一种形式也逐渐为人们所接受。一般认为，软法主要包括：国家立法中的指导性、宣示性等非强制性规范；政治组织创制的各种自律规范；社会共同体创制的各类自治规范等。在中国农村语境下，软法主要包括了宗法族规、乡土契约、村规民约、行会法、社会惯例等内容。
（二）软法化解基层矛盾的依据
在现代社会，法律对社会生活的覆盖面已经非常广泛，即便是偏远的农村也毫无例外地要受国家法的调控和规范。然而，有学者研究发现，近年来农村的现代化发展很快，但是民间文化、宗教信仰、传统社会组织等并没有消失，而是不断表现出强大的生命力，并且由于历史的、文化的等多种因素的制约，在农村地区，宗法族规、村规民约这样的软法在调整农村社会关系时仍发挥着重要的作用。
在一个复杂的多元社会中，为调节各种各样的社会关系，仅有国家法律（硬法）是不够的，软法也起着举足轻重的作用。当前我国处于基层矛盾的多发期，从理论学界到司法实践都在积极探讨多元化纠纷解决机制的构建，而纠纷解决机制的多元化也必然要求解决纠纷的规范的多元化。只有通过多元化的规范体系，在不同层次和不同方面对社会的矛盾和问题加以调控和规制，才能有效调整社会关系，实现社会的和谐稳定。
（三）软法在化解基层矛盾中的适用
维护社会秩序的和谐安定是法的基本职能和核心价值之一，但由于软法和硬法来源于两种不同的体系，对于如何维持社会秩序的稳定和谐，两者会有不同的制度安排，在实际运作中难免会发生矛盾和冲突。司法解决纠纷的形式虽然得到普遍推崇，然而司法机关的纠纷解决偏重于对事实与纠纷做出非此即彼的严格的是非判断，这样导致的直接后果是当事人之间的冲突并未真正化解，在特殊情况下，这种矛盾还可能因为国家法的强行介入而进一步扩大和激化。因此，对于与国家法律法规不冲突，能起补充辅助作用的软法，可以在不违反上位法的前提下适用，但在一些民间规范中，比如村规民约中与国家法律法规相冲突的剥夺法定的人身、财产权利的罚则应当予以废止。
在上述案例中，经过调查确认袁某对祖坟的毁损并无任何法律上的责任。但刘姓族人认为，你在我祖坟上动土，这是对我们祖先的大不敬，而袁某却认为自己的土地和通过合法程序取得，并无任何责任，这就是传统风俗和村规民约与法律的矛盾。如果完全按照法律处理，袁某是不用赔偿的，但是这显然与我们的传统文化是相悖的，也不可能得到刘姓族人的认可。但是，袁某花300元为其另立石碑以后，这种让步使刘姓族人觉得袁某对其祖先是尊重的，同时，他们对先人的追思找到了新的依托之地。这样只花了很小的代价，就避免了群体性矛盾的发生。本案的解决方式在基层矛盾的调处中并不是特例，对此案的分析可以发现，在有效化解基层矛盾的过程中，只有国家法律是不够的，通过软法的柔性效力可以很好地弥补硬法的刚性效力在处置农村基层矛盾时所欠缺的灵活性，从而实现在不违反法律的前提下合理运用软法规范化解矛盾。
二、人民调解制度在化解基层矛盾中的运用
（一）人民调解 — 一种有效化解基层矛盾的法律手段
人民调解是一项具有中国特色的、具有深厚中华民族传统文化内涵的法律制度，在解决纠纷中具有独特的、其他纠纷解决方式不可替代的作用，在当前中央推行的人民调解、司法调解、行政调解三位一体的“大调解工作体系”中，人民调解制度也是处于基础地位。人民调解通过化解各种民间纠纷，最大限度地把矛盾解决在基层，解决在萌芽状态。因此，人民调解制度被称为化解矛盾纠纷的“第一道防线”。
（二）人民调解化解基层矛盾的依据
人民调解制度在我国具有较高的法律地位，和民事诉讼制度、仲裁制度一样，是我国民事程序法律制度系统中的重要组成部分，在社会生活中特别是在司法活动中，发挥着重要的作用。我国的《宪法》、《民事诉讼法》、《村民委员会组织法》、《居民委员会组织法》、《继承法》、《婚姻法》、《人民调解委员会组织条例》等法律法规对人民调解均有明确规定。人民调解制度由于宪法、基本法和许多实体法律的规范，使其享有较高的法律地位，成为独具中国特色的社会主义法律制度。
（三）人民调解在化解基层矛盾中的适用
人民调解制度在化解基层矛盾的运用中必须运用法律手段，坚持依法调解，这其中有两个须加以把握的核心问题：
第一、调解必须依法定程序进行。首先是贯彻落实《人民调解法》，作为我国第一部全面规范人民调解工作的法律，该法对人民调解工作的基本原则、调解程序、调解协议、效力等做出了明确规定，为规范调解程序，依法调解矛盾纠纷，提供了坚实的法律保障；其次，由各级司法行政机关推动的人民调解案件卷宗规范化管理，从受理登记、调查取证、调解协商到达成调解协议以及回访记录都一一制作文书，规范调解程序，确保调解员依照法定程序进行调解。
在上述案例中，司法所在受理此案之后，立即建立卷宗，进行调解案件的受理登记，随即进行案件的调查工作，在查明情况之后，司法所开始进行调解协商，司法所联合了国土所、国土局、镇政府并约请双方当事人开始进行协商，由于本案的案情复杂，涉及人员众多，协商过程几经反复。最后司法所做通双方的思想工作，根据村规民约和当地的风俗习惯，祖坟是刘姓族人的精神寄托，建议袁某花300元购买骨灰盒并另找一地立石碑，给刘姓族人提供一个祭拜之地。双方都同意此方案，并签署协议。这起险酿成群体性事件的矛盾通过司法所工作人员的依法调解最终得以顺利化解。
第二、调解过程中的调查取证工作，亦即调解过程中的证据问题。证据是进行人民调解活动的依据，离开证据，整个调解活动就无法进行。比如在山林纠纷中的山权证和林权证、建房纠纷中国土部门的审批程序、轻微伤害案件中的住院证明、医疗证明，都是查清事实，化解矛盾的基础。对于调解过程中的调查取证，首先，调查要依法进行。调查的方式方法、对象范围、调查笔录的制作等，都必须符合法律规定；其次，调查时要注意发现和固定证据。按照证据规则对证据进行综合分析判断，并分类整理。
司法所对这起建房纠纷的调查取证长达几个月，通过走访两个村的多名村中长者，制作了详细的调查笔录，并查阅相关的文献资料、族谱，并在国土部门对土地产权进行了调查。此案的关键点有三处：1、此地是否有祖坟；2、有祖坟的话，现在骨骸在哪里；3、袁某建房是否具有国土部门的完整审批程序。通过调查了解查明此地之前确有祖坟，解放前袁刘两个宗族就曾因建坟问题打过官司，后刘姓胜诉，开始建坟。刘姓族人在上世纪60年代仍有祭祀活动，后因文革破四旧取消。改革开放之后坟墓所在地XX生产队（即袁某所在的生产队）为了搞基础设施建设，在坟墓下挖石头，导致地基不稳，后发生水灾坟墓冲坏，骨骸在何处已很难确定，而当年决定挖石和负责挖石的责任人已难确定。而袁某的建房则符合相关的审批手续，并且国土局也确实发了证。通过详细的调查取证工作，司法所工作人员查清了事实，获得了确凿的证据，为成功化解这起纠纷打下了坚实的基础。
（四）人民调解化解基层矛盾的改进
人民调解制度的优势在于适用规则的多元化（硬法和软法）、调解程序和调查取证工作的法定性。适用规则的多元化确保了在处理矛盾纠纷时的灵活性，而调查程序和调查取证工作的法定性则确保了调解工作的规范性，保证了人民调解工作的公信力。但是，人民调解制度仍有待完善。
第一、在村规民约的适用方面：首先是通过法治宣传提高法律意识，让群众明确运用软法的前提必须是不违反上位法，即不可违反国家的法律法规；其次，调解人员的智慧以及对软法灵活的掌控，是合法合理运用软法化解矛盾的保证。
第二、在调解程序的设计方面：《人民调解法》虽然对调解工作的程序进行了规定，但这些规定主要是原则性的规定，对程序缺乏更细致的规定。虽然调解工作的优势就在于其调解方式的灵活性，但为确保调解工作程序的公正透明，可由各地可根据当地实际情况制定具体的工作细则，《人民调解法》第十一条就规定：人民调解委员会应当建立健全各项调解工作制度，听取群众意见，接受群众监督。
第三、在调解员队伍的建设方面：当前的调解员队伍主要是兼职调解员为主，为此，应当优化调解员的队伍结构，推进调解员队伍的专业化、专职化建设，选聘一些热心公益事业、品行良好、有能力、有专业知识的高素质人才进入调解员队伍。同时，各级司法行政机关应当加强对调解员队伍的培训，提高调解员依法调解的能力。
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